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15 de junio de 2014 - Número 145

Impuestos y proceso de cambio: Poca ambición y nula creatividad

Rosa Talavera Simoni*

La estructura impositiva básica en Bolivia continúa siendo la del neoliberalismo: esas reformas que Paz Estenssoro aprobó en 1986. Desde entonces, se ha, simplemente, añadido impuestos. Aunque, sostiene Talavera Simoni en este texto, también hay signos de algunos cambios. Pero, lamentablemente, ninguno de esos cambios revelan otra cosa que “poca ambición y casi nula creatividad para diseñar una política tributaria que contribuya a la transformación productiva con equidad”.
Impuestos y proceso de cambio: Poca ambición y nula creatividad

Una breve historia de los impuestos
Desde el año 1986 se han introducido varios cambios en la legislación tributaria, aunque su estructura básica está vigente desde la reforma aprobada por el gobierno de Paz Estenssoro (con una sola modificación sustancial: la introducción, en 1995, del Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas [IUE], en reemplazo del Impuesto a la Renta Presunta de las Empresas [IRPE]). Hasta el año 2004, los 8 impuestos generales establecidos en la Ley 843 pasaron a ser 11, incluyendo: el Impuesto a las Sucesiones y a las Transmisiones gratuitas de Bienes (ITGB), creado en 1987, el que grava las salidas aéreas al exterior, que data de 1990, y el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF), establecido con carácter temporal en 2004 con una tasa de tres por mil y que se mantiene vigente hasta la fecha, aunque con la mitad de la tasa original. Adicionalmente, en diciembre de 1994 se estableció el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD), como un tributo sectorial, pero incluido en la Ley 843. Otros tributos sectoriales que se aplican a los sectores de minería y de hidrocarburos fueron establecidos en legislación especial. Entre ellos, destaca el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) establecido en 2005 y que hoy constituye la fuente más importante de recaudación tributaria, gracias a los precios de venta del gas a los mercados de Brasil y Argentina.

El primer signo: La centralización
La Ley de Participación Popular (LPP, abril de 1994), estableció la coparticipación tributaria del 25% de los impuestos, establecidos en la Ley 843, a los municipios y a las universidades públicas.(1) Por eso, en todos los impuestos que se crearon después de la LPP, se incluyó una cláusula referida al destino de los mismos. En general, el TGN retuvo el 100% de la recaudación proveniente de los nuevos impuestos. Ocurrió así con el IEHD (1994), con el ITF (2004), con el Impuesto al Juego (2010) y con el Impuesto a la Venta de Moneda Extranjera (2012). Tal el primer signo de los cambios: la centralización de recursos.

Segundo signo: Un tratamiento diferenciado
Un segundo signo, a partir del año 2006, es el tratamiento diferenciado de algunos sectores, ya sea para aumentar su carga tributaria o para favorecerlos con una carga menor. En la primera situación, destaca el sector de intermediación financiera, para el cual se estableció una alícuota adicional del IUE de 12,5%, aplicable cuando las utilidades superen cierto límite (Ley 211 de 23/12/11); en esta misma línea, la Ley financial de 2013, incluyó la creación del Impuesto a la Venta de Moneda Extranjera que grava las utilidades asociadas a estas operaciones. Entre los favorecidos, además del sector de hidrocarburos que, por Ley 3740 de 31/08/08, queda excluido del pago de la alícuota adicional del IUE (el denominado surtax), cuando las actividades de explotación se realicen en el marco de un contrato de operación (es decir, siempre), están las cooperativas mineras, ya que la alícuota adicional del 12,5% aplicable a la actividad minera cuando los precios de los minerales y metales superan cierto límite no se aplica a las cooperativas por ser consideradas “unidades productivas de naturaleza social” (Ley 3787, 24/11/07). Este subsector también fue excluido del pago del IVA en la venta interna de su producción (Ley 186 de 17/11/2011).

Tercer signo: La discrecionalidad estatal
Esta tendencia diferenciadora prevalece también en el tratamiento de las pérdidas tributarias. Con buen sentido, en la Ley 169 de 09/09/11 se limitó el traslado de pérdidas tributarias para compensar utilidades futuras. La nueva legislación, con excesivo rigor, fijó en 3 años el período de traslado, excepto para nuevos emprendimientos cuya inversión no supere el millón de Bolivianos e, inexplicablemente, para el sector de hidrocarburos; en estos dos casos, se permite compensar, con las pérdidas acumuladas, las utilidades de los siguientes cinco años. Por otro lado, en lo que constituye una asimetría (2) difícil de entender, como no sea atendiendo a lo que la doctrina tributaria reconoce como el “poder de imperio”, del Estado, que en estos tiempos parece no conocer límites, la norma dispone, sin excepción alguna, que los valores nominales de las pérdidas no se puedan actualizar. Este es el tercer signo de los cambios: una discrecionalidad estatal que se acerca peligrosamente a lo arbitrario.

Cuarto signo: Tributos como política social
Un cuarto signo, que se ha manifestado desde el 2006, es la utilización del sistema tributario para lograr objetivos de política social y para reducir el alto costo del subsidio al consumo interno de hidrocarburos. Tal es el caso de la adición, mediante la Ley 066 del 15/12/10, de una alícuota porcentual, para el ICE, cuya recaudación se asignó específicamente a financiar la construcción de infraestructura deportiva y el desarrollo de actividades en este campo, cuyo ejemplo quizás más notable sean las “Olimpiadas Estudiantiles Presidente Evo Morales Aima”. Con la misma ley, se elevaron las tasas del ICE para la importación de vehículos a diésel, sobre todo los modelos livianos, fijando alícuotas de hasta el 60%. Y con igual objetivo, mediante la Ley 317 de 20/12/12, se redujo a 70% del valor de las facturas de gasolina y diésel el derecho a computar crédito fiscal.

Quinto signo: Eliminación de algunos privilegios

Un quinto signo, muy positivo, fue la eliminación de privilegios impositivos a algunos sectores, como los transportistas interdepartamentales, para el cual se estableció una modalidad de pago del IUE aplicable a los propietarios de más de 2 vehículos; otro sector que fue sometido al IUE fue el de los concesionarios de Zonas Francas, que gozaba de una exención injustificada. Esto se hizo mediante el Decreto Supremo 28988 de 29/12/06 y la Ley del Presupuesto General del Estado del año 2009, respectivamente.

El signo más relevante: Poca ambición, nula creatividad
Pero el signo más relevante de los cambios realizados a la Ley 843 ha sido la poca ambición y casi nula creatividad para diseñar una política tributaria que contribuya a la transformación productiva con equidad. Se hubiera esperado que un gobierno cuya oferta principal en lo económico fue la de superar el extractivismo utilizara la política tributaria para incentivar la creación de empleo y la generación de valor agregado. Pero todo lo que se ha visto son iniciativas aisladas, poco coherentes y con objetivos de corto plazo. Queda pendiente una reforma tributaria que actualice la legislación heredada del denostado neoliberalismo y supere las motivaciones meramente recaudatorias que han prevalecido hasta ahora.

* Economista con especialidad en tributación.

  • 1. Esta distribución fue mantenida por la Ley 031 de Julio del 2010, que fija el marco de las autonomías reconocidas por la Constitución Política del Estado aprobada en 2009, con solo dos cambios: establecer que el ITGB sea de dominio departamental y destinar el 25% del IDH a las gobernaciones.
  • 2. Debe mencionarse que todas las deudas de los ciudadanos con el Estado se actualizan según la variación de la Unidad de Fomento a la Vivienda y que, en general, todos los créditos fiscales son actualizables atendiendo a criterios básicos de economía financiera.
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